Erik Thedéen: Nya aktörer på bolånemarknaden – konsekvenser för stabilitet och konsumentskydd

Inledning

Det finansiella systemet uppfyller för samhället tre huvudsakliga funktioner; möjliggöra sparande och kreditgivning, hantera risker samt genomföra betalningar. De aktörer som utför dessa uppgifter i Sverige är huvudsakligen privata företag i form av banker, försäkringsbolag, handelsplattformar med mera. Dessa verkar inom ramen för en mängd regler som är till för att finansmarknaderna ska fungera väl – och här har FI en central roll som tillsyns- och regleringsmyndighet.

FI har som huvudsakligt mål att se till att det finansiella systemet är stabilt, med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster, och med ett högt skydd för konsumenter. Utöver detta har FI i uppdrag att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, med beaktande av effekten på den ekonomiska utvecklingen. Ämnet för dagen, alternativa finansieringsmodeller för bolån, berör samtliga av dessa uppdrag.

Hur ser det ut i dag?

I dag har en betydande majoritet av hushållen sina bolån via banker. De fyra storbankerna (Nordea, SEB, SHB, Swedbank) har strax under 80 procent av den svenska bolånemarknaden. Storbankernas bolån utgör nästan hälften av deras totala utlåning och lönsamheten på bolån är generellt god. Räntenettot från dessa låntagare är med andra ord av stor betydelse för intjäningen. Under de senaste åren har vi sett en gradvis förändring av marknaden där mer nischade banker har tagit marknadsandelar. År 2017 hade storbankerna bara ungefär 50 procent av nyutlåningen, vilket innebär att deras marknadsandel minskar.

Den traditionella modellen i Sverige är att bolån ges ut av banker, som behåller lånen på sin balansräkning. Finansieringen sker i stor utsträckning genom att bankerna ger ut så kallade säkerställda obligationer. Säkerställda obligationer är vanliga bankobligationer, med skillnaden att investerarna har särskild förmånsrätt i en säkerhetsmassa som just består av bolån. Dessa obligationer skyddas av ett särskilt regelverk och står under särskild tillsyn. Obligationerna ges typiskt sett ut med en löptid på ungefär fem år. Det är betydligt kortare än den kontraktuella löptiden för bolån på 30–50 år och lite kortare än den tid som en bolånetagare i genomsnitt låter sitt bolån löpa utan att man byter bank, flyttar, eller av någon annan anledning betalar tillbaka lånet.

I dagsläget är marknaden för säkerställda obligationer central för bankernas finansiering. Den svenska bolånemarknaden uppgår till totalt 3 145 miljarder kronor, varav närmare 70 procent (2 160 miljarder kronor) finansieras med säkerställda obligationer. Efterfrågan på dessa från investerare har varit hög, dels eftersom obligationerna är säkra ur ett kreditriskperspektiv, dels eftersom det finns en aktiv andrahandsmarknad och alltså hög likviditet. Tillsammans med ovanstående fördelar innebär faktumet att bankerna håller bolånen kvar på balansräkningen att bankerna har ett starkt egenintresse av att begränsa sitt risktagande både när de beviljar nya krediter och om låntagare får problem.

Nuvarande upplägg skapar trots detta sårbarheter. Den svenska banksektorn är koncentrerad till fyra storbanker som är tätt sammanlänkande, bland annat genom att de har likartade tillgångar och finansieringskällor. Genom detta är systemet utsatt för vissa strukturella risker. En sådan är löptidsobalans som gör att obligationer löpande måste refinansieras. Bankernas bolån har enligt kontrakten en betydligt längre löptid än de obligationer som utgör deras viktigaste finansiering. Blir det svårt att refinansiera förfallande obligationer kan kreditutbudet begränsas. Genom att obligationer löpande måste refinansieras för att upprätthålla kreditutbudet uppstår en strukturell löptidsobalans i systemet. För att minska riskerna med den nuvarande modellen för bolån ställer FI höga kapital- och likviditetskrav på bankerna. Dessa krav innehåller också delar som speglar den systemrisk som uppstår av att banksystemet är stort och sammanlänkat.

Ur ett systemperspektiv skulle man kunna tänka sig en annan ordning eftersom försäkrings- och pensionsföretag, som håller en fjärdedel av svenska säkerställda obligationer, har betydligt längre placeringshorisonter än dagens säkerställda obligationer erbjuder. Det skulle alltså vara möjligt att finansiera bolån med längre och mer matchade löptider än vad som för närvarande sker. Det finns inget absolut förbud för försäkringsbolag att investera direkt i bolån eller indirekt via fonder eller andra finansiella instrument. Däremot finns regler om att försäkringsbolag i huvudsak ska bedriva försäkringsverksamhet. Alltför omfattande bolåneinvesteringar skulle kunna ha inverkan på denna bedömning.

Den senaste marknadsutvecklingen

Nu ser vi en tydlig ny trend: den rådande ordningen på den svenska bolånemarknaden utmanas av nya aktörer och nya finansieringsformer.

I de nya alternativa formerna är inte affärsidén att behålla bolånen och finansiera sig genom inlåning eller säkerställda obligationer, utan att i stället överföra kreditrisken i de enskilda lånen direkt till slutinvesterare. Det kan ske på ett antal olika sätt, exempelvis genom bolånefonder, värdepapperisering eller försäljning av bolåneportföljer till bolag inom eller utom en bankkoncern. Det specifika upplägget kan även variera inom samma finansieringsmodell. Gemensamt för de nya strukturerna är dock en värdekedja för bolån där den in- och upplåningsfinansierade bankens roll minskar eller helt försvinner. De upplägg som har dykt upp hittills har fått mycket uppmärksamhet. Främst har rapporteringen handlat om att de marknadsför sig med låga bolåneräntor, men det finns fler aspekter som förtjänar att diskuteras.

Internationellt har flera länder, exempelvis USA och Storbritannien, sedan årtionden finansiella system där icke-banker har en större direkt roll för finansieringen av realekonomin jämfört med den svenska bankbaserade modellen. En förändring kan samtidigt ske snabbt. Nederländerna är det tydligaste exemplet på en sådan utveckling i Europa för just bolånemarknaden.

Man kan spekulera i de viktigaste orsakerna till den senaste utvecklingen på den svenska bolånemarknaden. Det finns en rad faktorer som samverkar. Inträdesbarriärer på den traditionella bankmarknaden, inklusive regulatoriska krav, i kombination med låga upplånings- och inlåningsräntor har gjort det möjligt för bankerna att ta höga marginaler på bolån. Den höga lönsamheten lockar nya aktörer att ge sig in på marknaden. Dessa riktar sig i första hand till investerare som i dagens lågräntemiljö söker möjligheter till högre avkastning. Här gör den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter att nya aktörer – under vissa förutsättningar – kan ge ut bolån utan att behöva tillstånd som kreditinstitut (bank eller kreditmarknadsföretag). Samtidigt ställer FI höga kapital- och likviditetskrav på banker som ger ut och finansierar bolån. Även om bankerna överlag nog inte vill ändra nuvarande bolånemodell, så innebär de regulatoriska kostnaderna att även bankerna har incitament till att förändra affärsmodellen. En strukturförändring kan alltså ske både i form av nya aktörer och nya strukturer i den traditionella värdekedjan.

Den senaste marknadsutvecklingen för bolån har också underlättats av striktare och mer harmoniserade regler, avseende t.ex. amortering, belåningsgrad, kreditgivning och kapitalkrav, som har gjort bolån till en allt mer standardiserad produkt. Vidare bidrar tekniska innovationer tillsammans med förändringar i beteendet och preferenser hos kundgrupper till att skapa förutsättningar för nya strukturer. Den så kallade fintech-utvecklingen innebär att aktörer producerar och erbjuder befintliga finansiella tjänster på nytt sätt eller skapar helt nya finansiella tjänster. Här har särskilt nya aktörer ofta fördelen av att använda enklare och billigare system och distributionsformer.

Hur ser FI på den nya utvecklingen?

Det rådande marknadsläget, regelverk och teknologisk utveckling har alltså stimulerat ett omvandlingstryck av den traditionella bolånemodellen. En förändring kan i praktiken ske på många olika sätt. Två exempel är bolånefond och värdepapperisering. En tredje möjlighet är ett upplägg helt utan mellanhänder där investerare köper bolåneportföljer direkt från utgivarna av lånen. Utöver att strukturerna kan variera, så kan de även sättas upp av olika typer av företag och rikta sig till olika typer av investerare.

En del upplägg kan vara uppenbart problematiska utifrån FI:s uppdrag medan andra upplägg kan medföra flera positiva aspekter ur ett stabilitets- och konsumentperspektiv. Även om FI fattar beslut i enskilda tillstånds- och tillsynsärenden, så finns det några generella utgångspunkter som ligger till grund för myndighetens överväganden.

En första aspekt gäller ett fortsatt högt konsumentskydd. Ur konsumenternas perspektiv kan ökad konkurrens och marknadseffektivitet göra att priser pressas och villkor förbättras. FI ser samtidigt ett behov av att noga utreda hur ett bolån som finansieras på nya sätt skiljer sig från ett traditionellt bolån ur kundens synvinkel. Det är kanske den viktigaste frågan här och nu, för eventuella konsumentrisker uppträder redan vid det första låneavtalet medan eventuella stabilitetsrisker byggs upp i takt med att nya strukturer uppnår en viss marknadsandel.

En fråga rör konsekvenser för omsorgsplikten. I omsorgsplikten ligger rent allmänt en skyldighet för företagen att sätta konsumentens intresse före sina egna, kanske motstridiga, intressen. Konsumenten ska få relevant och begriplig information, och kreditgivaren ska utgå från konsumentens behov och förutsättningar. Nya aktörer ska bedriva sin verksamhet i enlighet med samma konsumentskyddslagar som gäller för befintliga aktörer på bolånemarknaden. Oavsett vilket bolag som formellt övertar bolånen följer både kreditgivning av och investeringar i bolån med ett stort ansvar och behov av långsiktigt engagemang. Det gäller inte minst eftersom relationen mellan låntagaren och kreditgivaren ofta behålls även efter att bolånet har överförts till nya strukturer.

En viktig fråga för konsumentskyddet är om refinansieringsrisken för låntagare ökar när lånet löper ut och konsumenten önskar förlänga sitt lån, antingen hos samma eller en annan bolåneaktör. Bolån har typiskt sett en löptid på 30–50 år hos bankerna. Om löptiden i de nya uppläggen är avsevärt kortare behöver låntagare förstå riskerna med att vara beroende av marknadsläget för fortsatt finansiering. Om marknadsefterfrågan viker, t.ex. i en fallande bostadsmarknad, riskerar dessutom låntagare som ska omförhandla sin ränta att bli "utprisade" för att uppmuntras till att byta bolåneaktör. Dessa risker kan även uppstå för enskilda låntagare av skäl som inte beror på det ekonomiska läget.

En andra aspekt gäller systemets motståndskraft i en kris. Långsiktighet hos aktörer är viktigt för att stabiliteten i kreditutbudet ska upprätthållas även i nedgångsperioder. FI har tidigare tagit fram en metod för banker som värdepapperiserar sin utlåning i syfte att värna stabilitet i kreditutbudet. Kortsiktiga placeringar från investerare kan i kombination med kortare löptider på bolån innebära liknande risker för konsumenter som, om stora grupper drabbas samtidigt, kan växa till problem för samhällsekonomin.

I en kris är det som regel bankerna som i första hand drabbas av refinansieringsproblem, eftersom deras verksamhet bygger på löptidsomvandling. Ökad riskaversion på de finansiella marknaderna kan såklart påverka finansieringen för såväl banker som nya strukturer, exempelvis fonder. Banker omfattas dock av särskild reglering gällande i första hand kapital och likviditet för att motverka att de hamnar i allvarliga situationer. Med vissa alternativa strukturer – utan detta extra skyddsnät – finns det en potentiell risk för en mer omedelbar påverkan för låntagare och, i förlängningen, även för samhällsekonomin.

Men det finns andra skillnader som kan påverka risker för och effekterna av kriser. Den huvudsakliga investerargruppen för nya strukturer är än så länge institutionella investerare med långa placeringshorisonter, exempelvis livbolag. I dagsläget placerar dessa investerare en stor del av sina medel i säkerställda obligationer med kortare löptid än de nya uppläggen. Försäkringsbolag och pensionsförvaltare har långfristiga skulder i form av pensionsåtaganden och kan därmed, ur ett stabilitetsperspektiv, ha bättre förutsättningar att hålla illikvida långfristiga tillgångar än banker som löpande måste refinansiera sig på kapitalmarknaderna. Det finns alltså möjlighet till bättre matchning av löptiden på lån och finansiering i det finansiella systemet, vilket skulle minska löptidsobalansen och därmed systemriskerna. Går det så illa att det uppstår kreditförluster på bolån så drabbar de dessutom i större utsträckning aktörer med "tröga" skulder, inte banker som definitionsmässigt är utsatta för likviditetsrisker. Samtidigt kan kreditförluster medföra en försämrad marknadsefterfrågan som innebär att hushållen inte får samma tillgång till bolånefinansiering.

En ökad riskspridning i systemet kan även minska både koncentrations- och systemrisker, till följd av att bolånemarknaden blir mindre koncentrerad till ett fåtal systemviktiga aktörer. Allt annat lika bör en utveckling som innebär att bankerna blir mindre, och även mindre sammanlänkade, innebära ett mer begränsat behov av särskilda myndighetsåtgärder i stressade situationer. Vid en strukturomvandling av bolånemarknaden kan samtidigt företag och strukturer utanför banksektorn bli kollektivt systemviktiga. Därför är det fortsatt viktigt med incitament till sund kreditgivning och riskuppföljning. Ett alternativt system där de som ger ut bolån inte behåller kreditrisken, utan direkt skickar den vidare till investerare, leder till ett "originate to distribute"-system, vilket inte innebär samma incitament till sund kreditgivning. Det är centralt att investerare har möjlighet och analyskapacitet att genomlysa de underliggande bolånen och god förståelse för risken. I annat fall kan kreditgivningen bli mer vårdslös, vilket skulle ge upphov till ökade systemrisker och försämrad stabilitet.

Slutligen är det viktigt att FI har fortsatt goda möjligheter att överblicka och bedöma risker samt rättsliga förutsättningar för att hantera dessa. Om finansiell verksamhet i betydligt högre utsträckning hamnar i företag som inte står under samma regler och tillsyn kan det också bli svårare att få överblick och vidta mikro- och makrotillsynsåtgärder om behov skulle uppstå.

Avslutning

Den svenska bolånemarknaden är under ett tydligt omvandlingstryck. Det ingår i FI:s uppdrag att bedöma hur förändringar påverkar marknaden i stort och vilka risker som den kan medföra. Det arbetet pågår, nu som tidigare. Nya risker kan innebära ett behov av anpassad lagstiftning och nya tillsynsprioriteringar från vår sida.

Att nya aktörer och delvis nya finansieringsmodeller har tillkommit gör att det väckts frågor som behöver besvaras genom fördjupad analys. Det gäller särskilt eftersom befintliga bolåneaktörer kan behöva förhålla sig till ökad konkurrens och därmed välja att anpassa sitt beteende och sina affärsmodeller. Det är tänkbart att förändringarna på marknaden kan påskyndas av att banker sätter upp liknande finansieringsstrukturer.

Det nuvarande regelverket ställer höga krav på banker eftersom de utför många samhällskritiska funktioner. Bostadskreditinstitut lyder under andra krav än banker, vilket också varit ett av lagstiftarens syften. Det kan vara rimligt med hänsyn till deras nuvarande begränsade storlek och samhällsfunktion. Men det kan också uppfattas som en snedvridning av konkurrensen och ha betydelse för stabiliteten, särskilt om den finansiella verksamheten hos de nya aktörerna blir omfattande. En viktig uppgift för FI är därför att säkerställa att nödvändiga tillstånd för verksamheten finns på plats. Just nu utreder vi frågan om när verksamhet som är tänkt att bedrivas som bostadskreditinstitut är att betraktas som en finansieringsrörelse, och därmed kräver tillstånd som bank eller kreditmarknadsbolag. En avgörande knäckfråga här är om verksamheten finansieras med återbetalningspliktiga medel från allmänheten eller inte.

Det är svårt att uttala sig generellt om FI:s syn på marknadsutvecklingen eftersom det finns upplägg med markant olika egenskaper och den framtida omvandlingen kan ta olika vägar. Men jag vill vara tydlig med följande.

FI välkomnar en utveckling som kan förbättra riskspridning, effektivitet, konkurrens och kundnytta i finanssektorn. Att verka för väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster ingår i vårt kärnuppdrag. Samtidigt måste FI ta hänsyn till att bolånemarknaden har en central roll i svensk ekonomi och för de enskilda konsumenterna. För att leva upp till vårt uppdrag att även värna ett stabilt finansiellt system och ett högt konsumentskydd måste FI noggrant bedöma nya aktörer och finansieringsmodeller. Här finns fog för vaksamhet, till exempel eftersom de inte har blivit testade i perioder med fallande bostadspriser eller störningar i finansieringsmarknaderna.

Finansmarknaden förändras och det är naturligt. Men parallellt måste behovet av tillsyn och regler ses över. FI kommer därför att följa upp dessa frågor så att bolånemarknaden fortsätter att vara stabil och inte ger upphov till nya konsumentrisker eller finansiella obalanser på mikro- eller makronivå. I analysen måste FI även utgå ifrån att de nya strukturerna, som skett i t.ex. Nederländerna, kan komma att växa – vilket gör detta till en högt prioriterad fråga för oss.