Erik Thedéen: Risker i kölvattnet efter covid 19-pandemin

Datum: 2021-02-02
Talare: Erik Thedéen
Möte: Finansutskottet

Pandemin har slagit mycket ojämnt och ställt mycket av det vi trott på tidigare på ända. Priser på hus och aktier stiger till exempel trots att världens BNP faller. Men det som är tydligt är att den som byggt upp sin finansiella motståndskraft före pandemins utbrott har kunnat hantera krisen bättre. Vikten av att det finns buffertar både i statsfinanser, hos finansiella företag och hushåll har tydligt illustrerats.

Vad gjorde vi inför krisen?

Att ställa krav på banker, försäkringsbolag och andra finansiella företag att bygga upp kapital och på hushåll att ha marginaler i sin ekonomi har varit en bärande princip i FI:s arbete i flera år. Principen kommer till uttryck i bland annat det kontracykliska kapitalkravet på bankerna och i amorteringskrav och bolånetak på hushållen. Dessa krav skapar buffertar. Idén med buffertar är att de ska byggas upp under goda tider, när det finns utrymme, så att man kan använda dem i dåliga och osäkra tider. Buffertar är en förutsättning för finansiell motståndskraft i samhällsekonomin.

Erfarenheten visar att buffertar inte kommer till stånd av sig själva. Lagstiftare måste ta fram regler och ansvariga myndigheter måste ta initiativ. Det har vi gjort på FI. Ett bra exempel är den kontracykliska kapitalbufferten för bankerna. Att Sverige före krisen hade gradvis höjt krav till 2,5 procent visade sig vara en stor fördel. Flera länder i Europa hade ett lägre krav och kunde därför inte sänka kravet i samma utsträckning som Sverige och inte stimulera kreditutbudet lika mycket.

Ett annat bra exempel är amorteringskravet som innebär att bolånetagare har byggt in ett sparande i sitt bolån. Pengar som hushållen har haft möjlighet att använda till annat när ekonomin försämrades som en följd av coronapandemin. Det har ökat deras handlingsutrymme under den mest akuta fasen av krisen.

Vad gjorde vi under krisen?

När coronakrisen kom var den en helt annan sorts kris än vad vi har sett tidigare. Den initiala osäkerheten var mycket stor. Men snabba och resoluta åtgärder från regeringen och myndigheterna inom det finansiella stabilitetsområdet, Riksbanken, Riksgälden och FI, bidrog till att de mörkaste scenarierna för ekonomin och det finansiella systemet som hotade under våren 2020, inte kom att uppfyllas.

Eftersom formerna för samarbete redan fanns, inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet, kunde frekvensen i kontakterna mellan oss ansvariga myndigheter snabbt öka i takt med att krisen tog fart. Det faktum att vi i stabilitetsrådet sedan många år tillbaka ses regelbundet och diskuterar risker för den finansiella stabiliteten, innebar att vi redan hade ett gemensamt sätt att se och tänka kring risker och åtgärder. Det bidrog starkt till att vi kunde agera synkroniserat och snabbt under våren när osäkerheten var som störst.

När pandemin tog fart ställde vi på FI om arbetet snabbt. Både externt och internt. Vi la ordinarie tillsynsaktiviteter åt sidan och fokuserade på att parera pandemins effekter på det finansiella systemet och på ekonomin i stort. Vi fattade också omgående beslut för att underlätta för både finansiella företag och hushåll att hantera krisen och för att säkra kreditförsörjningen till den reala ekonomin. Jag vill här snabbt sammanfatta:

1. Vi sänkte det kontracykliska buffertkravet för de svenska bankerna till noll. Det frigjorde 45 miljarder i kapital som bankerna kan använda för att möta lånebehov hos företag och hushåll. Samtidigt kommunicerade vi vår tydliga förväntan att bankerna skulle behålla kapitalet och avvakta med utdelningar till aktieägarna.
2. Vi kommunicerade också till bankerna att de kunde använda sina likviditetsbuffertar.
3. Och vi pausade amorteringskravet för hushållens bolån.

Att parera krisen handlade alltså om att göra de tidigare uppbyggda buffertarna hos banker och hushåll tillgängliga. Det sänkta buffertkravet bidrog till att bankerna och övriga kreditinstitut kunde öka utlåningen och möta företagens växande efterfrågan på lån och under våren ersätta finansiering från företagsobligations- och certifikatmarknaderna som under en tid fungerade dåligt.

Vad bör göras nu för att komma väl ut ur krisen?

De stödåtgärder som införts, av oss, andra myndigheter och regeringen, har varit nödvändiga för att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet och bidra till att mildra effekten på samhällsekonomin. Samtidigt kan åtgärderna över tid bidra till ökade stabilitetsrisker delvis som en följd av att både företag och hushåll ökar sina skulder. Den mycket låga räntan skapar dessutom incitament för hushåll och företag att låna mer, vilket kan göra dem ännu mer sårbara över tid. Riskerna kommer att vara betydande när de finanspolitiska åtgärderna vid någon tidpunkt ska avvecklas. Företag kan få omfattande likviditet- och lönsamhetsproblem, och efterfrågan på finansiering kan då öka betydligt. Samtidigt kan företag få problem att hantera betalningar och i värsta fall gå i konkurs. Det kan medföra ökade kreditförluster för bankerna. Hittills har bankernas kreditförluster varit begränsade trots att FI bedömer att bankerna har varit konservativa när de gjort reserveringar för förluster.

Att avveckla de finanspolitiska stödåtgärderna och återställa kraven vid rätt tillfälle kommer därför att vara avgörande för utvecklingen framöver. Det finns risker förknippade med att dra tillbaka åtgärder för snabbt, speciellt som sårbarheten bland företag och hushåll är fortsatt hög.

Samtidigt behöver vi förr eller senare komma tillbaka till ett normalläge. Ett läge där vi kräver buffertar av bankerna och reserver hos hushållen. Vi ska ju klara nästa kris också. Och är det något som den här krisen har visat är att det att marginaler och buffertar är nödvändiga för att klara av en oväntad negativ utveckling.
FI har, som jag inledningsvis beskrev, använt flera olika verktyg för att hantera krisen. De här verktygen är ganska olika varandra. Det kontracykliska buffertkravet är utformat för att variera över tid, genom att byggas upp i takt med att risker ökar för att sedan kunna utnyttjas under kriser. Att begränsa bankernas utdelningar var däremot en extraordinär åtgärd på grund av exceptionella omständigheter. Medan möjligheten att pausa amorteringar vid särskilda skäl (och dit måste man räkna pandemin) är något som finns inbyggt i amorteringskravets utformning, men då uttryckligen i fråga om tillfälliga pauser. De här verktygen påverkar också ekonomin på olika sätt.

Förutsättningarna skiljer sig därför även åt när det är lämpligt att återställa respektive åtgärd. Det får man ha i åtanke när man gör en avvägning mellan att stödja den ekonomiska återhämtningen och att gradvis återgå till mer normala spelregler.

FI tog ett steg mot mer normala förutsättningar i slutet av 2020 då vi kommunicerade vår syn på utdelningar inför 2021. Vi förväntar oss att bankerna, inklusive kreditinstitut och andra finansiella företag som försäkringsbolag, ska vara fortsatt återhållsamma med aktieutdelning och aktieåterköp fram till den 30 september 2021, men rekommendationen att helt avstå från utdelningar gäller däremot inte längre. Summan av utdelning och återköp i bankerna och kreditinstitut under denna tid ska inte överstiga 25 procent av det sammanlagda nettoresultatet för de två räkenskapsåren 2019−2020. På senare tid har några banker kommunicerat kring kommande utdelningar och jag kan konstatera att deras planer är i linje med FIs rekommendation.

Ett annat steg mot mer normala spelregler är att FI så småningom kommer att höja det kontracykliska kapitalbuffertkravet på bankerna igen från dagens nivå på 0 procent. FI sänkte det kravet från 2,5 till 0 procent i våras. Idag är det överordnat att stötta återhämtningen och därför ligger vi kvar på den nivån. Det kan inte uteslutas att både kreditbehovet och kreditförlusterna ökar i närtid och då ska bankerna kunna använda buffertar för att hålla uppe utlåningen. FI kommer löpande att följa utvecklingen.

Jag vill även säga några ord om hushållen. Och påminna om att amorteringskravet bara är tillfälligt pausat och att det är både viktigt och rätt att återinföra det inom en snar framtid.

Det har sedan det infördes funnits ett mått av flexibilitet i amorteringskravet. Bankerna får medge att ett hushåll inte amorterar under en begränsad tid om det beror på särskilda skäl. I våras förtydligade vi att dessa särskilda skäl kan vara just en mycket kraftig nedgång i svensk ekonomi, som den vi såg på grund av pandemin. Syftet med amorteringskravet är att hushåll i högre utsträckning ska betala av sina lån i normala tider. Inte att de ska tvångsspara under en djup lågkonjunktur.

Vår senaste bedömning är att omkring 200 000 har pausat sina amorteringar. Det kan jämföras med att uppskattningsvis omkring 600 000 låntagare omfattas av amorteringskravet. De hushåll som har valt att pausa har därmed fått större ekonomiskt svängrum och trygghet i en svår ekonomisk tid. Samtidigt finns det idag en ökad förståelse och vana bland hushållen att amortera på sina bolån, och 400 000 bolånetagare har valt att fortsätta amortera.

Det är också viktigt att lyfta att de negativa effekterna av amorteringskravet inte är så stora som många kritiker vill göra gällande. För dem som påverkas av kravet handlar det framför allt om att man tar ett något mindre lån än man annars skulle ha gjort, och att man amorterar ner lånet lite snabbare. Vi ser inte heller att amorteringskravet lett till att färre unga kommer in på bolånemarknaden som lyfts i debatten.

Amorteringskravet har i ökande utsträckning blivit en del av nya bolånetagares vardag och det minskar risken för en smärtsam anpassning om en kris inträffar. Landets ekonomi blir inte starkare om vi slopar amorteringskraven. Pandemin har lärt oss betydelsen av att ta höjd för att det oväntade kan inträffa. Dessutom finns de underliggande riskerna kvar, relaterade till hushållens höga skuldsättning.

Därför är vår ambition att återinföra amorteringskravet den 31 augusti 2021.Vi bedömer att det ekonomiska läget medger att vi då går tillbaka till den normala ordningen att hushållen ska amortera för att åter bygga motståndskraft. Men vi följer självfallet utvecklingen mycket noga. Skulle den pågående ekonomiska återhämtningen avstanna och osäkerheten öka så kommer vi givetvis att ta det i beaktning och överväga ett senare datum. Men vi har inga sådana planer idag.

När det gäller banker, och kreditinstitut bedömer vi att motståndskraften över tid kan återställas inom ramen för de mekanismer som redan finns i existerande reglering. Men att upprätthålla kreditförsörjningen handlar idag om mycket mer än att banker och kreditinstitut ska ha tillräckligt med kapital, likviditet och riskaptit. Detta eftersom finansiering från andra aktörer än banker och kreditinstitut har ökat, särskilt företagsfinansiering genom emittering av företagsobligationer. Det ökar vikten av att företagsobligationsmarknaden fungerar som den ska, och den har därmed blivit alltmer systemviktig. Störningar i företagsobligationsmarknaden kan också leda till oväntade ökningar i behovet av banklån i likhet med vad vi såg under våren 2020. Givet att en stor del av företagsobligationerna i Sverige är utgivna av fastighetsbolag, kan problem med refinansiering i obligationsmarknaden sätta fastighetsmarknaden i gungning. Vilket i sin tur kan påverka bankernas kreditrisker via försämrad soliditet hos fastighetsbolagen och sänkta säkerhetsvärden i utlåningen. Det är viktigt att företagens finansiering både via banker och via marknaden fungerar väl för att säkra den finansiella stabiliteten.

Under den turbulenta perioden i marknaden under våren 2020 blev det tydligt att marknadsfinansieringen inte fungerande på ett bra sätt. Framförallt var funktionsförmågan i företagsobligationsmarknaden och delar av fondmarknaden bristfällig och motståndskraften mot störningar inte tillräckligt stor. Denna behöver förstärkas inför framtida kriser, genom ett antal specifika riktade strukturella åtgärder. FI arbetar för närvarande med åtgärder som syftar till att förbättra transparens, värderingsmöjligheter, marknads- och fondlikviditet.

Centralbankers ökande köp av företagsobligationer kan även medföra att företag som finansierar sig via marknaden för företagsobligationer kan göra det till en räntekostnad som inte fullt ut återspeglar risken i verksamheten. Därför är det bra att Riksbankens köp av företagsobligationer hittills har varit begränsade.

Avslutning

Pandemin rasar fortfarande omkring oss. Långt in på det här året kommer vi att behöva fortsätta att följa krisen noga, själva och i samarbete med våra kollegor inom det finansiella stabilitetsrådet. Vi kan konstatera att Sverige kommer ur den här krisen svagare. Många hushåll kommer att ha en sämre ekonomi på grund av den ökande arbetslösheten och ökad skuldsättning, många företag kommer att ha större skulder, speciellt i relation till kassaflödet, och banker som hittills förblivit relativt starka kan komma att drabbas av ökade kreditförluster. Samtidigt har staten behövt ta stora kostnader för att begränsa pandemins skadeverkningar.

Pandemin har dessutom visat sig bli en mycket mer långdragen kris än vad många förväntade sig i början. De strukturella förändringarna som kan bli effekten av våra ändrade beteenden under pandemin kan bli stora. Det kan gälla allt från hur och var vi arbetar, hur vi reser, och hur vi konsumerar.

De strukturella förändringarna kommer att påverka företag och därmed även den finansiella sektorn. Stora investeringar kommer sannolikt behövas för att båda ta oss ur den ekonomiska krisen och för att ställa om samhället utifrån nya behov. Investeringar behöver dessutom vara hållbara så att samhället kommer ur pandemins grepp med bättre förutsättningar att tackla den stora utmaningen med klimatomställningen. Banker, försäkringsbolag, pensionsfonder och andra kapitalförvaltare spelar en viktig roll för finansieringen av omställningen till klimatneutralitet.

Sammantaget betyder det att vi inte kan slå oss till ro. Eftersom vi inte kan förutse nästa kris, utan osäkerheten fortsätter att vara stor, är det viktigt för oss att arbeta brett med att säkra motståndskraft i ekonomin. Det skapar ökad handlingsfrihet att kunna agera i framtiden, och ger oss möjlighet att hantera effekterna i många olika tänkbara och svårförutsebara framtida krisscenarier.